Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 21.07.2025 року по справі №320/21836/23 про визнання протиправними та скасування містобудівних умов в частині (в м. Києві), прийшов до наступних вискновків:
Щодо гранично допустимої висотності будинків, будівель та споруд
Верховний Суд у постановах від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, від 14.02.2023 у справі №640/24975/21, від 21.03.2023 у справі №640/16819/21 дійшов наступних висновків:
«Розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.
Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваними містобудівними умовами та обмеженнями встановлено обмеження гранично допустимої висотності будинків, будівель та споруд на рівні 27 метрів.
⭕️ Генеральним планом міста Києва передбачено збереження історико-культурної спадщини та історичного ландшафту Центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі.
🎯 Висотність: норми та обмеження (2022)
Згідно з даними схеми «Планувальна структура» Генерального плану міста Києва та витягу з містобудівного кадастру м. Києва від 01.12.2022 земельні ділянки, щодо забудови яких видані спірні містобудівні умови та обмеження…, знаходяться в межах Центральної планувальної зони.
⭕️ Висновки судів попередніх інстанцій про те, що Центральна планувальна зона міста Києва розроблена, однак не затверджена, а тому відсутні правові підстави вважати, що об’єкт проектування знаходиться в межах центральної планувальної зони, є безпідставними, оскільки обмеження висоти будівель та межі Центральної планувальної зони визначені безпосередньо Генеральним планом міста Києва, відомості якого підлягають врахуванню під час видачі містобудівних умов та обмежень.
Натомість, незатвердження на час видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень окремо розробленого Плану зонування території (зонінгу) центральної планувальної зони міста Києва не відміняє дію положень Генерального плану міста Києва, який було розроблено на підставі чинного на той час законодавства, і не може слугувати підставою для висновку про відсутність затверджених меж центральної планувальної зогни.
Також безпідставним є покликання судів попередніх інстанцій в цій частині на Генеральний план міста Києва не містить обмежень щодо верхньої межі граничнодопустимої висоти забудови на території міста Києва, в тому числі в залежності від функціонального призначення земельної ділянки за містобудівною документацією.
Розділом 5 «Функціонально-планувальна організація» чинного Генерального плану м. Києва визначається, що встановлені ним перспективи функціонально-планувальної організації передбачають, серед іншого, відтворення архітектурно-художнього колориту Києва, збереження історико-культурної спадщини та історичного ландшафту центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель, що споруджуються згідно спеціальних обґрунтувань, але не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі (Додаток №1 до рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804).
Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 21.03.2023 у справі №640/16819/21, від 30.04.2025 у справі № 320/1238/23.
За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності визначеної відповідачем у спірних містобудівних умовах та обмеженнях гранично допустимої висотності у 27 метрів не можна визнати обґрунтованими.
Щодо історичного ареалу
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 відступив від викладеного у постанові Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №826/5755/17 висновку щодо застосування норм права.
Так, обґрунтовуючи наявність підстав для відступу від раніше викладеного Верховним Судом висновку щодо застосування норм права, Судова палата виходила, зокрема, з того, що Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений Київською міською радою рішенням №370/1804 від 28.03.2002 на IX сесії XXIII скликання, є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.
Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.
Відповідно до розділу 7 “Збереження та охорона історико-культурної спадщини” текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.
Графічний матеріал Генерального плану – додаток до Генерального плану міста Києва “Історико-містобудівний опорний план міста”, міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.
На підставі вищезазначеного, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 дійшла висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу “Генерального плану міста Києва” та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року”.
Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.
Розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”) та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.
Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
🎯 Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів
⭕️ При цьому, та обставина, що межі історичного ареалу міста Києва не були затверджені у порядку, передбаченому статтею 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини”, не означає, що цей ареал не існує взагалі і що на цю територію не поширюються вимоги законодавства щодо охорони історико-культурної спадщини і встановлені містобудівною документацією планувальні обмеження.
Обов’язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.
Прийнята ж на виконання статті 32 Про охорону культурної спадщини” постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, якою затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, не набрала чинності станом на момент прийняття рішення Київської міської ради, яким було затверджено Генеральний план міста Києва.
Порядок №318 офіційно опубліковано в Офіційному віснику України 05.04.2002 та в Урядовому кур’єрі 30.04.2002.
В силу вимог абзацу другого пункту 5 розділу IV Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 №915, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць набирав чинності не раніше дня його опублікування в Офіційному віснику України, а саме – 05.04.2002.
Судовим розглядом справи №640/8728/21 установлено, що межі історичного ареалу міста Києва були визначені науково-проектною документацією – “Історико-містобудівний опорний план міста”, затвердженою у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року до набрання чинності вищевказаним Порядком.
Отже, вимога норми абзацу третього частини третьої статті 32 “Про охорону культурної спадщини” щодо визначення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, меж історичного ареалу міста Києва, не могла бути виконана Київською міською радою з об’єктивних причин, оскільки станом на момент прийняття рішення про затвердження Генерального плану міста Києва такий порядок чинності ще не набув.
Більше того, нормами Порядку №318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.
З огляду на вищезазначене, а також положення статті 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини” у сукупності з положеннями Порядку №318 у контексті виникнення спірних правовідносин у справі №640/8728/21, розглянутій Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31.01.2023), колегія суддів констатувала, що ці законодавчі приписи необхідно розуміти так:
⭕️ обов’язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;
⭕️ незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини” не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;
⭕️ незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини” не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;
⭕️ оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності.
У справі, яка розглядається, висновок стосовно протиправності в частині оскаржуваних позивачем Містобудівних умов та обмежень номер ЄДЕССБ МU01:8182-8394-1455-5826, реєстраційний номер 181 від 19.02.2020 (в редакції наказу №234 від 25.04.2023) обґрунтовано судами попередніх інстанцій з посиланням, зокрема, на те, що межі та режими використання історичного ареалу м. Києва не затверджено у встановленому законом порядку, у зв`язку з чим відсутні правові підстави вважати, що об`єкт будівництва «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з паркінгом на вул. Казимира Малевича (колишня Боженка), 28, 32, вул. Ямській, 17 у Голосіївському районі міста Києва», знаходиться в межах центральної планувальної зони, центрального історичного ареалу, як це зазначено відповідачем в абзаці першому пункту 5 розділу вищевказаних Містобудівних умов та обмежень.
Разом з тим, вищезазначений висновок судів попередніх інстанцій, зважаючи на правові позиції, викладені у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, не можна визнати обґрунтованим і таким, що відповідає правильному застосуванню норм матеріального права, якими врегульовані спірні у цій справі правовідносини.
Отже, наведені позивачем аргументи про те, що земельні ділянки, на які відповідачем видано спірні містобудівні умови та обмеження, не знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва у зв`язку з незатвердженням в установленому законом порядку меж такого ареалу, не зумовлюють наявності підстав для задоволення вимог цього позову щодо визнання протиправними та скасування окремих положень таких містобудівних умов стосовно того, що об`єкт проєктування знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва.
Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 21.03.2023 у справі №640/16819/21.
…
Щодо необхідності погодження проектної документації та отримання дозволу на виконання будівельних робіт
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.
Пунктом 14 Порядку №318, передбачено, що в охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам`яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об`єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.
За приписами частини сьомої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Статтею 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Набуття суб`єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об`єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється.
⭕️ Отже, в зонах охорони пам`яток, історичних ареалах населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.
Аналогічні висновки викладено в постанові Верховного Суду від 27.06.2023 у справі №640/27822/20.
Містобудівна документація на місцевому рівні, основним видом якої є Генеральний план населеного пункту, є обов`язковою для врахування всіма суб`єктами правовідносин у сфері містобудівної діяльності, а тому, якщо у складі такої документації наявний історико-архітектурний опорний план з визначенням меж історичного ареалу населеного пункту, то виконання всіх земляних, будівельних та інших робіт на об`єктах, що розміщені на території історичного ареалу населеного пункту, має здійснюватися із дотриманням встановлених Законом України «Про охорону культурної спадщини» обмежень, зокрема після отримання дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Також подібні висновки викладено в постанові Верховного Суду від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 та в постанові Верховного Суду від 16.04.2024 у справі №640/30349/21.
Знайти більше судової практики у сфері містобудування та земельного права, а також відповідних аналітичних матеріалів можна у групі Містобудування в Україні та в моєму Телеграм-каналі.
Юрій Брикайло, адвокат
Ⓒ 2025
