Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 09.02.2023 року по справі №1540/3905/18 щодо оскарження рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, на підставі того, що намір проектування об’єкта будівництва ніяким чином не впливає та не змінює цільове призначення земельних ділянок та не порушує чинне законодавство, прийшов до наступних висновків:
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об’єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об’єкт містобудування.
Відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до пунктів 2.1 розділу ІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109 (далі – Порядок №109) містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об’єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 803/1231/17 та від 14.08.2018 у справі № 823/5265/15, від 11.02.2020 у справі № 803/1596/17, від 16.12.2021 у справі № 826/8034/17.
⭕️ Отже, факт видачі відповідних містобудівних умов і обмежень фактично свідчить про відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Однак, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області винесено рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об’єкта будівництва.
Так, відповідно ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об’єкта незалежно від зміни замовника.
Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.
У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.
Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що однією з підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є їх невідповідність містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам та стандартам, які виявлені при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду уповноваженими особами.
Судами установлено, позивачами отримано містобудівні умови для проектування об’єкту будівництва – реконструкцію реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, без зміни існуючих висотних відміток об’єкту.
При цьому, як вже вказувалось, надані позивачам земельні ділянки за своїм цільовим призначенням – для будівництва та обслуговування об’єктів рекреаційного призначення.
Жодної належним чином обґрунтованої інформації стосовно намірів використовувати земельні ділянки не за цільовим призначенням до суду не надавалось.
Крім того, оскільки земельні ділянки перебувають у користуванні позивачів на праві оренди, а їх цільове призначення – для будівництва та обслуговування об’єктів рекреаційного призначення, експлуатації та обслуговування нежитлових будівель, земельні ділянки можуть бути використані для такого будівництва.
⭕️ При цьому суд зауважує, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня.
У касаційній скарзі в якості ще однієї підстави для скасування містобудівних умов та обмежень скаржник посилався на наявність обмеження на земельній ділянці, яка передана позивачам в оренду, яка полягає у тому, що земельна ділянка, на якій запроектовано будівництво, знаходиться у межах санітарно – захисної зони промислових виробництв ІІІ класу шкідливості. Одночасно з цим скаржником вказано, що земельні ділянки розміщені в межах водоохоронної зони моря і лиманів.
Так, види цільового призначення за вичерпним переліком визначає стаття 19 Земельного кодексу України, а саме – землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Виходячи з чітко визначених законодавцем видів цільового призначення земельних ділянок, можна зробити висновок, що санітарно – захисна зона промислових виробництв може бути віднесена виключно до земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Щодо статусу земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення
Положеннями статті 65 Земельного кодексу України передбачено, що землями промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності.
Стаття 66 цього кодексу визначає, що до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.
Отже, землі промисловості є землями, які, в свою чергу можуть бути використані для здійснення відповідної діяльності або для розміщення певних промислових чи обслуговуючих промисловість об’єктів.
Щодо статусу земельних ділянок в межах водоохоронної зони моря і лиманів.
Статтею 88 Водного кодексу України передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об’єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Відповідно до статті 89 Водного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.
В свою чергу, згідно зі статтею 85 Водного кодексу України, у користування на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.
Тобто, земельні ділянки прибережних захисних смуг можуть передаватись в оренду, зокрема, юридичним особам, в тому числі рекреаційних, для спортивних і туристичних цілей.
⭕️ Аналізуючи наведене в сукупності можна зробити висновок, що перебування одних і тих самих земельних ділянок у різних зонах є взаємовиключаючими навіть на законодавчому рівні, тому такі аргументи скаржника не заслуговують на увагу.
Необґрунтованими є й аргументи скаржника про те, що позивачами було фактично змінено цільове призначення земельної ділянки, оскільки в матеріалах справи наявні документи, які беззаперечно вказують на віднесення земельних ділянок до категорії земель рекреаційного призначення.
Окрім іншого колегія суддів зазначає, що Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі «Рисовський проти України» (№29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов’язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов’язків (заява № 29979/04, пункт 70).
⭕️ Отже, отримавши належним чином затверджені містобудівні умови, позивач обґрунтовано очікував реалізацію законних підстав для виконання будівельних робіт на об’єкті будівництва, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування.
Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.
Крім того, колегія суддів апеляційного суду вірно вказала, що посилання Департаменту на те, що на офіційному веб-сайті Одеської міської ради на час проведення перевірки у реєстрі наданих містобудівних умов та обмежень не внесено інформацію про надання зазначених містобудівних умов та обмежень не заслуговують на увагу, оскільки вказане є порушенням виконання своїх обов’язків Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо вчинення дій по їх опублікуванню та не може бути підставою скасування містобудівних умов та обмежень.
Обговорити судову практику у спорах, що воникають із правовідносин у сфері містобудування, архітектури та земельного права можна в групі Містобудування в Україні.
Ⓒ 2023
