Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 03.04.2020 року по справі №640/18866/18 щодо визнання протиправним та скасування рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва багатофункціонального комплексу, прийшов до наступних висновків:
Як встановлено судами попередніх інстанцій ... земельна ділянка ... має цільове призначення — 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, категорія земель — землі житлової та громадської забудови; вид використання — для будівництва торговельно-офісного комплексу з підземним паркінгом шляхом реконструкції виробничо-складських будівель з подальшою експлуатацією та обслуговуванням.
Друга земельна ділянка ... має цільове призначення — для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва.
Категорії земель за основним цільовим призначенням визначає стаття 19 ЗК України. Однією з таких категорій є землі житлової та громадської забудови (пункт «б» частини першої вказаної статті). До них належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування (стаття 38 ЗК України).
Крім того, відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548 від 23.07.2010 № 548, землі житлової та громадської забудови поділяються на землі житлової забудови (код 02) та землі громадської забудови (код 03). До земель житлової забудови належать землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва. До земель громадської забудови належать землі, які використовуються для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об'єктів загального користування.
Частиною 5 статті 20 ЗК України передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
🎯 З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що використання обидвох земельних ділянок відповідає категорії земель «землі громадської та житлової забудови», оскільки зміна цільового призначення відбувається лише у разі зміни виду її використання в межах категорій земель.
ℹ️ Аналогічний висновок щодо застосування положень статі 19 ЗК України та Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548 від 23.07.2010, викладений у постанові Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №357/4277/17.
📌 Як встановлено судами, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 затверджено «Генеральний план міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», відповідно до якого основна частина ділянки проектування за функціональним призначенням віднесена до багатоповерхової житлової території та частково до території громадських будівель та споруд. Дана територія рекомендована до використання як поліфункціональна зона, без збереження пріоритету існуючої функції, що також узгоджується з розташуванням означеної території у межах загальноміського центру згідно зі схемою загальноміських центрів Генерального плану розвитку міста до 2020 року. При цьому, колегія суддів наголошує, що суд касаційної інстанції не має права додатково перевіряти досліджені судами попередніх інстанцій докази, на підставі яких такі обставини встановлено.
🔎 Містобудування, земельне право та ДАБІ: судова практика за 2019 рік
Зобов'язання видати МУО не є втручання в дискреційні повноваження
Щодо доводів касаційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне:
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання містобудівних умов і обмежень чи надання мотивованої відмови у його їх наданні регламентовано положеннями Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
⭕️ Підстави, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі підстави відсутні, орган повинен надати містобудівні умови та обмеження. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу — надати містобудівні умови та обмеження або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
ℹ️ Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22.12.2018 року у справі № 804/1469/17, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18, від 12.09.2019 у справі №0640/4248/18.
Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача — суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд".
✅ З огляду на викладене, суд має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії. При цьому суд може зобов'язати відповідача — суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання містобудівних умов та обмежень.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач під час звернення до відповідача надав всі необхідні документи, визначені чинним законодавством, що відповідачем не спростовано належними доказами; підстави для відмови відповідачем у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень відсутні, а відтак, враховуючи вищевикладене, зобов'язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження не є втручанням у дискреційні повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (відповідач наділений виключною компетенцією щодо вчинення таких дій та у нього відсутні альтернативні варіанти поведінки у межах спірних правовідносин) та відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення позивача в правах.
ℹ️ Аналогічна позиція щодо відсутності втручання суду в дискреційних повноважень субєкта владних повноважень шляхом зобов'язання останнього вчинити дії викладена у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі №826/162/18, від 29.11.2019 у справі №826/6222/15, від 17.12.2019 у справі №813/6618/15.
📊 URBANDATA — Реєстр дозвільних документів ДАБІ
Ⓒ 2020