⭕️ 1. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 13.03.2023 року по справі №520/10561/19щодо визнання протиправною та скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, прийшов до наступних висновків:
У пункті 7 Порядку №553 визначено, що строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
📌 Імперативна норма (пункт 7 Порядку № 553) свідчить, що строк проведення перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби строк перевірки може бути продовжений не більше ніж на два робочих дні за рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника. Тобто, максимальний строк перевірки складає 12 робочих днів.
Суди попередніх інстанцій встановили, що Інспекцією видано наказ від 06 серпня 2019 року №306 про призначення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі перевірки. Згідно з направленнями від 06 серпня 2019 року №659-к та №660-к строк проведення позапланової перевірки був визначений з 07 по 16 серпня 2019 року. Згідно з доповідною запискою працівника Інспекції від 16 серпня 2019 року проведення перевірки не виявилось за можливе.
Згодом без прийняття нового окремого письмового рішення про призначення перевірки, а з посиланням на наказ №306 Інспекцією було оформлення направлення на перевірку №752-к, згідно з яким строк проведення позапланової перевірки був визначений як 21 серпня — 04 вересня 2019 року (10 робочих днів).
У цій справі Інспекція декількома направленнями визначила загальний строк перевірки 20 робочих днів, тоді як норми Порядку №553 дозволяють проводити перевірку в межах 10 днів і продовжувати захід контролю не більш як на два робочих дні.
Отже, продовження проведення перевірки та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.
За змістом частини 1 статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
📌 Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого.
Верховний Суд вважає самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність проведення перевірки та скасування її наслідків факт проведення такої перевірки понад встановлений пунктом 7 Порядку №553 строк.
Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі №821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі №2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
У пункті 7 Порядку №553 визначено, що строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що 02 квітня 2018 року Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було видано наказ №174 про проведення позапланової перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт». Цього ж дня відповідачем було видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу щодо дотримання суб`єктом містобудування — Товариством з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Термін дії направлення з 05 квітня 2018 року по 19 квітня 2018 року.
Відповідно строк проведення контролюючого заходу щодо позивача завершився в останній день строку, визначеного у направленні, а саме 19 квітня 2018 року.
Суди вказали, що матеріали справи не містять доказів того, що відповідачем до закінчення строку проведення перевірки (до 19 квітня 2018 року включно) ставилося або вирішувалося питання продовження строку її проведення.
Як встановлено судами, начальником інспекційного відділу №3 Лук'яновим А. було складено службову записку про необхідність продовження терміну проведення перевірки з 08 травня 2018 року по 10 травня 2018 року з резолюцією — продовжити на два робочі дні. На підставі вказаної службової записки відповідачем було видано нове направлення на проведення перевірки від 08 травня 2018 року. Акт за результатами проведеної перевірки було складено 10 травня 2018 року.
Слід погодитись із судом апеляційної інстанції про те, що необхідність продовження відповідного строку була виявлена контролюючим органом ще 18 квітня 2018 року та 23 квітня 2018 року, проте, останній звернувся до керівника відповідного органу зі службовою запискою про його продовження лише 08 травня 2018 року.
📌 Отже, продовження проведення перевірки та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.
За змістом частини 1 статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 07.03.2023 року по справі №420/9217/21щодо про припинення права на виконання будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, прийшов до наступних висновків:
Колегія суддів звертає увагу на те, що виключною підставою для звернення з позовом до суду про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про введення об`єкта до експлуатації є встановлений факт здійснення самочинного будівництва. Ознаками самочинного будівництва, зокрема, є: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проєкту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Верховного Суду від 24.11.2021 у справі №420/998/21.
📌 При цьому наявність порушень, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларацій, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.
Аналогічний висновок сформульований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, від 26.06.2018 у справі №826/20445/16, від 18.10.2018 у справі №695/3442/17, від 23.10.2018 у справі №826/9275/17, від 13.12.2018 у справі №522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17.
Отже, для правильного вирішення цієї справи суди мали встановити, чи належать об`єкти будівництва до самочинних, тобто, чи здійснюється: 1) будівництво на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво за відсутності затвердженого проєкту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.
Проте, суди попередніх інстанцій, обґрунтовуючи висновки щодо відмови у задоволенні цього позову помилковими мотивами відсутності у відповідача повноважень на звернення до суду з вимогами про скасування припинення права на виконання будівельних робіт, набуте відповідачами на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, та тим, що декларація про готовність об'єкта до експлуатації, будучи індивідуальним актом одноразового застосування, вичерпала свою дію після реєстрації права власності на об'єкт будівництва, не надали жодної оцінки обставинам справи і аргументам сторін стосовно можливих ознак самочинного будівництва на об'єкті, замовниками якого є відповідачі, та правомірності способу їх виявлення органом державного архітектурно — будівельного контролю, не перевірили їх доказами.
Без з'ясування цих обставин і їх доказування у порядкую, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи виникли у цьому випадку у позивача передбачені законом правові підстави для звернення до суду з цим позовом, чи є він обґрунтованим і чи обрало Управління ДАБК належний спосіб захисту у спірному випадку.
Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржуване судове рішення не відповідає встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у Постанові від 08.03.2023 року по справі №420/8499/20щодо приведення самочинно реконструйовано об'єкту у первісний стан, прийшов до наступних висновків та дав відповіді на такі питання:
які дії передують пред'явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову про знесення самочинного будівництва чи приведенню самочинно реконструйованого об'єкту у первісний стан?
чи підлягає задоволенню вимога про приведення самочинно реконструйованого об'єкту у первісний стан за відсутність обовэязкових та визначальних обставин, які дають позивачу право на звернення до суду?
Обставини справи, встановлені судами першої та апеляційної інстанцій
Судами попередніх інстанцій установлено, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів СС1, а саме здійснення капітального ремонту нежитлового приміщення без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.
Головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, на підставі відповідного наказу та направлення проведено перевірку дотримання суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті: капітальний ремонт нежитлової будівлі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.
Актом перевірки встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу особі належить нежитлове приміщення — кафе, загальною площею 96,2 кв.м.
Відповідно до технічного паспорту від 25 лютого 2014 року загальна площа об'єкта, розташованого становить 96,2 кв.м.
При цьому, згідно технічного паспорту від 16 грудня 2019 року загальна площа даного об'єкта збільшена та становить 120,8 кв.м.
Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна встановлено, що вказана особа являється власником нежитлової будівлі (загальна площа — 120,8 кв.м.).
Наказом Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а саме здійснення капітального ремонту нежитлового приміщення, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.
Оскільки реконструкція нежитлового приміщення, здійснена без відповідних дозвільних документів, Управління державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до суду з позовом про приведення самочинно реконструйовано об'єкту у первісний стан.
Позиція Верховного Суду
Відповідно до статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об'єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.
За змістом статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
Частинами першою — п'ятою статті 376 Цивільного кодексу України установлено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
Право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
На вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб.
Згідно з частиною сьомою статті 376 Цивільного кодексу України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі — Порядок № 553) передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі — припис).
Згідно із абзацом 3 пункту 21 Порядку № 553 у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Отже, відповідно до вимог частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України для задоволення позову у цій справі необхідно наявність таких фактів як неможливість перебудови об'єкту, або відмова особи, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови.
Крім того, у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил знесенню самочинного будівництва передує прийняття судом рішення про зобов'язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності. Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 06 березня 2019 року у справах №810/5680/15 та №814/2645/15.
ℹ️ Обов'язковому (безальтернативному) знесенню об'єкт будівництва підлягає лише у випадках, якщо такий об'єкт побудовано на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та/або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи!
Положення частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлюють перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред'явлення позову про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсації витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Зокрема, пред'явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;
визначення такого об'єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Тобто тягар доказування наявності вказаних фактів та умов покладається на суб'єкті владних повноважень, що звертається до суду, а їх перевірка покладена на суд.
Зверненню суб'єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов'язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.
⭕️ У постанові від 21 жовтня 2020 року у справі №420/228/19 Верховний Суд висловив правові позиції про те, що залежно від ознак самочинного будівництва особи, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть вимагати від особи, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво, знесення самочинно збудованого об'єкта або проведення перебудови власними силами або за її рахунок; приведення земельної ділянки в попередній стан або відшкодування витрат. При цьому знесення самочинного будівництва можливе добровільно особою, яка його здійснила (здійснює), а також, за наявності для цього підстав, примусово, однак лише за рішенням суду, зокрема, ухваленим за позовом відповідного органу місцевого самоврядування та у разі неможливості здійснити перебудову такого будівництва.
Можливість перебудови та усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
Для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснив будівництво без документів, що дають право на це, і без належно затвердженого проекту та не виконав вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
У цій же справі, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, убачається, що відсутні дві з обов'язкових та визначальних обставин, які дають позивачу право на звернення до суду із позовом про знесення самочинного будівництва, а саме винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та встановлення факту невиконання відповідачем вимог зобов'язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
❗️ Оскільки відсутній як юридичний факт та як адресований відповідачці акт індивідуальної дії — припис зобов'язального характеру, невиконання якого надавало би позивачу підстави для звернення до суду, а відтак і підстави для прийняття судом рішення про зобов'язання особи привести самочинно реконструйований об'єкт у відповідність до договору купівлі-продажу від 18 жовтня 2019 року №1347 власними силами вказаної особи і за власний рахунок.
Твердження позивача про те, що особа не була присутня під час проведення перевірки, чим позбавлена можливості представника позивача видати та вручити припис, є безпідставними, оскільки в силу приписів пунктів 17, 21 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, перевіряючий мав видати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, який у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання припису, мав надіслати йому рекомендованим листом з повідомленням.
❗️ Нескладення припису про усунення порушень за результатами проведеної перевірки, в ході якої було виявлено порушення дотримання суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, є свідченням недотримання Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Стосовно вимоги про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора Великодолинської селищної ради Овідіопольського району Одеської області Мельник Т.І., колегія суддів зазначає наступне.
Вимога про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора є похідною від вимоги про зобов'язання позивачку привести самочинно реконструйований об'єкт у відповідність до договору купівлі-продажу від 18 жовтня 2019 року № 1347 і за власний рахунок.
З огляду на те, що вимога про зобов'язання позивачку привести самочинно реконструйований об'єкт у відповідність до договору купівлі-продажу від 18 жовтня 2019 року №1347 власними силами і за власний рахунок не підлягає задоволенню, вимога про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора? яка є похідною від основної вимоги, теж задоволенню не підлягає.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
⭕️ Виходячи з підстав відкриття касаційного провадження, за результатами розгляду цієї справи, Судом сформовано наступні висновки:
1) пред'явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову про знесення самочинного будівництва чи приведенню самочинно реконструйованого об'єкту у первісний стан передують такі дії:
виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;
визначення такого об'єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку;
2) за відсутності обов'язкових та визначальних обставин, які дають позивачу право на звернення до суду, не підлягає задоволенню вимога про приведення самочинно реконструйованого об'єкту у первісний стан.
Обговорити судову практику у сфері містобудування (зокрема щодо знесення самочинного будівництва) можна в групі Містобудування в Україні.
